中共上海市委办公厅转发 《中共上海市委政法委员会关于构建 预防和减少犯罪工作体系的意见》的通知 （2003年9月15日）
各区、县党委，市委各部、委，市人民政府各委、办、局党组(党委)，各市级机关党组，各人民团体党组： 《中共上海市委政法委员会关于构建预防和减少犯罪工作体系的意见》已经市委同意，现转发给你们，请认真贯彻执行。
上海市社会治安综合治理委员会办公室 上海市刑释解教人员安置帮教工作协调小组 关于进一步落实本市刑释解教人员落户就业 和社会保障等工作的意见 沪安帮协〔2003〕4号
市刑释解教人员安置帮教工作协调小组各成员单位，各区县社会治安综合治理委员会办公室、刑释解教人员安置帮教工作协调(领导)小组办公室： 刑释解教人员的安置帮教工作(以下简称安置帮教工作)是维护社会稳定的一个重要方面，长期以来，市委、市政府对加强安置帮教工作非常重视，2002年又提出了安置帮教“六必”(即“监所内必访，出监所时必接，户口必报，基本情况必知，有困难必帮，重点对象必控”)的工作要求。本市各级党政组织和安置帮教工作机构积极探索，大胆实践，破解难题，安置帮教工作取得了新的进展。 当前，本市的就业压力较大，社会保障体系尚不完善，刑释解教人员因自身因素及社会上对他们存在一定程度的偏见和歧视，在落户、安置就业和社会保障等方面仍然遇到一些困难，其中一些人重新走上违法犯罪的道路，危害社会治安的稳定。 因此，各级党委、政府要从全面实践“三个代表”重要思想，维护改革稳定大局，实现国家长治久安的高度，充分认识安置帮教“六必”工作的特殊性、艰巨性和重要性，切实加强对这项工作的领导。各级刑释解教人员安置帮教工作协调(领导)小组要充分发挥各成员单位的作用，履行职责，协调配合，在制定和执行有关政策时，注意保护刑释解教人员的合法权益，为刑释解教人员的落户、安置就业及社会保障等提供服务和指导。 为了进一步做好本市刑释解教人员落户、安置就业及社会保障等方面工作，真正使安置帮教“六必”工作落到实处，根据全国社会治安综合治理工作会议精神和本市有关规定，就进一步加强刑释解教人员落户、安置就业和社会保障工作提出如下意见。 一、及时解决刑释解教人员落户问题 (一)户口申报办法。刑释解教人员在服刑、劳教前户口所在地对住房拥有产权、使用权、居住权，有直系亲属户口或者其他亲属户口在服刑、劳教前户口所在地且同意接受的，凭监狱、劳教所、拘留所、拘役所、社区矫正管理部门(以下简称执行机关)签发的刑释解教证明，向服刑、劳教前户口所在地的户口登记机关直接申请恢复户口。刑释解教人员因故造成服刑、劳教前户口所在地住房变更而无法落户，但本市其他地方还有自己房产或拥有使用权、居住权住房或者本市有其他亲属、朋友愿意接受的，可凭原户口所在地户口登记机关签发的《户籍证明》、执行机关签发的刑释解教证明，向拟落户地的户口登记机关申请恢复户口。刑释解教人员由于原住房已动拆迁但未落实住房等原因，造成无住房的，服刑、劳教前户口所在地的区、县刑释解教人员安置帮教工作协调(领导)小组办公室(以下简称安帮办或安置帮教工作机构)在3个月内先协调落实刑释解教人员居住问题，如能落实居住地，凭原户口所在地户口登记机关签发的《户籍证明》、执行机关签发的刑释解教证明、街道(乡镇)安置帮教工作机构出具的证明，向拟落户地的户口登记机关申请恢复户口。 (二)过渡性集体户口申报办法。刑释解教人员由于家庭发生变故、婚姻离异、注销原集体户口、原住房已出售等原因，并且本市无直系亲属或其他亲属、朋友愿意接受，造成无法落户的，原户口所在地派出所应在街道(乡镇)安置帮教工作机构所在地或其在辖区内指定的使用权或产权归街道办事处、乡镇政府所有的房屋地址门牌号为过渡性集体户口的申报地址，予以其本人临时落户(由区县廉租房管理部门安排的刑释解教人员临时住房，可参照此项意见办理过渡性集体户口)。过渡性集体户口迁入时间不超过5年，超过5年的，街道(乡镇)安帮办协助有关派出所做好户口清理工作。 (三)刑释解教人员办理户口恢复手续按《上海市户口管理暂行规定》的有关规定和程序办理。 二、实施扶持政策，加强刑释解教人员技能培训工作 (一)监狱、劳教所和拘留所、拘役所要根据实际情况，充分应用社会各方面的力量，继续抓好服刑、劳教人员的职业技能和专业技术培训，鼓励服刑、劳教人员学文化、学技术，努力使每一名服刑、劳教人员特别是即将刑满释放、解除劳教人员至少掌握一项职业技能或专业技术。劳动和社会保障部门要积极配合、支持监狱、劳教所和拘留所、拘役所的培训工作，对考核合格的发给相应的职业资格证书。 (二)劳动和社会保障部门要为刑释解教人员提供就业指导和就业岗位信息，积极动员和鼓励刑释解教人员参加社会各类技能培训。根据不同的对象，安排他们参加由政府补贴的从初级到技师的技能等级培训以及创业培训，加强职业指导，以提高他们的市场就业竞争能力。 (三)对刑释解教人员的职业指导应贯穿从求职到就业的全过程，要对刑释解教人员自身条件进行细致的分析，制定具体的辅导就业计划，转变择业观念；指导刑释解教人员开发自己的潜能，适时给予帮助，实现就业。 1．各级就业服务机构应结合刑释解教人员就业特点，努力开发适合其就业的社区工作岗位，协助其选择项目、安排培训，并在申办营业执照、落实经营场地、筹集资金、免征税费等方面提供相关服务。 2．对符合市委、市政府《关于进一步做好本市就业促进工作的通知》(沪委〔2003〕5号)，市政府办公厅《关于本市对失业、下岗协保等人员从事个体经营有关收费实行优惠政策的通知》(沪府办发〔2003〕10号)等文件规定的刑释解教人员从事个体经营(国家限制行业除外)，3年内免征营业税、城市维护建设税、教育附加税和所得税，免收属于管理类、登记类和证照类的各项费用。 3．服务型企业(除广告业、桑拿、按摩、网吧、氧吧外)聘用刑释解教人员达职工总数20%以上(含20%)，并与其签订3年以上期限劳动合同的，经司法行政、劳动和社会保障部门认定，税务机关审核，3年内免征企业应缴纳的营业税、城市维护建设税、教育附加费和企业所得税。 4．刑释解教人员可依照本市有关规定申请开办非正规劳动组织，经市再就业工程领导小组办公室认定，发给由市再就业工程领导小组办公室、市劳动和社会保障局统一印制的《非正规劳动组织证书》，并按规定享受有关优惠政策。 5．农村籍的刑释解教人员应按规定给予分配责任田、口粮田，或指导和帮助其实现其他形式的就业。服刑劳教期间因征用土地、城镇开发建设发生变化的，应按同等待遇予以保留应有的合法权益。 (四)根据劳动和社会保障部门有关规定，对享受“低保”且就业特别困难的刑释解教人员发放“就业困难人员社会保险费补贴卡”(以下简称“补贴卡”)，凡用人单位正式录用“补贴卡”持有者，并按规定办理用工手续，依法缴纳社会保险费，个人收入不低于本市企业职工最低工资标准的，由劳动和社会保障部门给予用人单位社会保险费补贴，补贴期限为2年。 对就业有困难的刑释解教人员，各级就业服务机构应帮助其进行失业登记，提供相关就业服务。对其中生活困难且符合申领失业保险金条件的，各级就业服务机构应帮助其申领失业保险金。对其中符合特困人员认定条件的，可到街道(乡镇)劳动保障事务所申请就业特困认定。对经认定为就业特困对象的刑释解教人员，区县就业服务机构应在就业特困人员确认之日起3个月内指定公益性劳动组织安排其从事社区“保洁、保绿、保养、保安”工作。 (五)加强对刑释解教人员过渡性就业安置基地(以下简称基地)的指导扶持，凡是经过区县安帮办批准建立、核准或与之签订安置帮教协议、常年为刑释解教人员提供固定就业岗位的企事业单位或其他经济组织，可以视作基地。基地可按市委、市政府《关于进一步做好本市就业促进工作的通知》(沪委〔2003〕5号)文件规定享受失业人员自主创业、非正规就业的所有优惠政策，或者按有关文件规定享受民办非企业单位相应的免税政策。 三、落实对刑释解教人员生活困难的救助措施 (一)对符合低保条件的刑释解教人员及其家庭给予本市城镇最低生活保障；对不符合低保条件，但家庭突发临时性困难的，可给予临时生活困难补助；对无合法收入、无法定赡养、抚养义务人、无劳动能力的、男性60周岁(女性55周岁)以上的刑释解教人员，在按规定办理好社会孤老手续后，按照有关规定安排其进社会福利机构。 刑释解教人员在服刑、劳教前已参加失业保险或养老保险，刑释解教后符合享受失业保险和养老保险的，可以在当地劳动和社会保障部门办理登记，按规定领取保险金，恢复失业和养老保险待遇。 (二)对发生大病重病的刑释解教人员，根据现行的医疗救助政策，及时实行医疗救助。 (三)对刑释解教人员的子女，在其就学发生困难时，教育部门要落实好各项救助措施。服刑、劳教前为在校生，刑释解教人员解教后，本人有意愿继续求学的，学校(院)可按规定为其继续学业提供便利。 (四)刑释解教人员由于原住单位集体寝室(集体户口)、原来住房出售拍卖等各种原因，现在无经济能力买房、租房，确实无房可住的，原来户口所在区县廉租房办公室要配合协助所在街道(乡镇)安置帮教工作机构，可按规定办理手续后，减免有关费用安排临时的居住地，并可建立过渡性集体户口。该住处仅供刑释解教人员本人居住和生活，不得出售、出租、交换，水、电、煤费用由本人承担，有条件的可以按廉租房的有关规定，安排廉租房给其居住，有关部门要及时给予办理相关的证明。对符合农村贫困户条件的刑释解教人员及其家庭的危旧房，给予适当的修建补贴，以缓解其困难。 市、区县、街道(乡镇)安帮机构可参照上述意见，根据实际情况，利用原有设施或社会救济场所，建立刑释解教人员过渡性安置住所(如中途旅舍等)。
市综治委主要会议和活动
1月8日，市综治委召开第30次全体(扩大)会议，总结2002年社会治安综合治理工作经验，部署2003年社会治安综合治理工作任务，市委副书记、市综治委主任刘云耕同志出席并作重要讲话。市综治委委员、各区县分管领导及综治办主任参加会议。 1月22日，市综治委举行成员单位负责人座谈会，市委政法委副书记、市综治委副主任陈旭同志通报2002年上海综治工作情况，提出当前和今后一个时期上海综治工作的思路，希望各成员单位充分发挥职能作用，群策群力，共同研究和解决综治工作中的新情况、新问题。 1月30日，市综治委召开学校及周边治安综合治理领导小组第一次会议，市委政法委秘书长、市综治委学校及周边治安综合治理领导小组组长吴军营同志出席会议并讲话。 2月8日，中共中央政治局委员、中共上海市委书记陈良宇同志亲切看望、慰问市委政法委机关和市综治委办公室干部，鼓励大家在新的一年取得更大进步。 2月11日，市委、市政府召开全市人民调解工作会议。刘云耕同志主持并讲话，会议表彰了人民调解工作先进集体和先进个人，部署了加强和指导人民调解工作的具体意见。 3月27日，市综治委召开《上海市2001—2002年度治安保卫工作先进集体和先进个人表彰大会》，陈旭同志出席并讲话。 4月，陈良宇同志对刑释解教人员安置帮教工作作重要批示。指出：“党和政府有责任为刑释解教人员回归社会创造条件”。市综治委组织全市各级综治组织和安帮机构进行了认真的学习贯彻。 6月25日，陈良宇同志为上海市禁毒教育馆揭牌并视察禁毒教育馆的工作。随后，市长韩正、市人大主任龚学平、市政协主席蒋以任分别视察禁毒教育馆。 6月27日，市综治委召开《“严打”整治斗争先进集体和先进工作者表彰大会》，刘云耕等综治委领导为获奖者颁奖。 7月8日、11日，市委分别召开书记办公会和常委会，听取陈旭同志代表市委政法委《关于构建预防和减少犯罪工作体系的请示》的汇报，陈良宇等市委主要领导给予充分肯定。会议同意市委政法委所拟的请示。 7月11日，市综治委召开区县综治办主任会议，交流上半年工作情况和下半年工作打算，讨论通过了《上海市区县社会治安综合治理工作考核办法》。 7月15日，市综治委铁路护路联防领导小组召开第一次全体会议。市委政法委副秘书长，铁路护路联防领导小组组长江宪法同志到会讲话，市综治办主任乐伟中同志主持会议。 7月23日，市综治办、市公安局、上海警备区政治部联合召开“净化营区周边治安环境工作会议”，研究制定了《关于进一步加强警备区部队周边治安环境综合治理的意见》。 8月4日至5日，市综治委举办综治办主任培训班。市委常委、政法委书记、市综治委副主任吴志明同志进行了培训动员，陈旭同志作培训总结。 8月19日，市综治委召开第31次全会，分析上半年社会治安形势，部署下半年工作，重点提出建立上海社会治安长治久安机制的总体构想，刘云耕同志就构建预防和减少犯罪工作体系作重要讲话，吴志明同志主持会议，周太彤、俞云波、滕一龙、吴光裕、陈旭等领导同志出席会议。 8月21日，市委政法委、市综治委召开“构建预防和减少犯罪工作体系”试点动员大会，吴志明同志出席会议并作重要讲话。市有关委、办、局，试点有关单位，各区县政法委、综治办有关领导160余人参加会议。 9月15日，市综治委、市委宣传部联合举行“百姓英雄——上海市表彰见义勇为文艺晚会”。中央政法委副秘书长、中央综治办主任、中华见义勇为基金会常务副会长陈冀平同志致贺词，刘云耕、吴志明、包信宝、周太彤等领导，市综治委委员、市见义勇为评审委员会委员，市见义勇为先进分子代表及各界群众1000余人参加晚会。晚会共收到见义勇为专项经费捐赠400余万元。 10月13日至25日，市综治委举办首期禁毒、社区矫正、青少年事务社会工作者培训班。陈旭同志做开班动员，吴志明同志出席结业典礼并作重要讲话。首批从政法系统选聘和向社会招聘的400名社会工作者参加了培训。 10月16日、17日，市综治办召开“预防和减少流动人口违法犯罪”专家座谈会，就本市流动人口管理所面临的新形势、新情况、新问题，流动人口管理的新理念、新途径、新机制，以及针对流动人口中的高危人群，构筑预防和减少犯罪工作体系等进行了研究和探讨。乐伟中同志主持，有关高校20多名专家发表了意见。 10月15日至11月30日，市综治办、市公安局委托上海零点市场调查公司对2003年度上海公共安全感开展调查。 11月24日，刘云耕、沈红光、陈旭同志接见全国见义勇为先进分子张彪，并进行了座谈。 11月25日至12月2日，市委政法委、市综治办对预防和减少犯罪试点工作进行专题调研和指导。
2003年上海社会治安综合治理工作情况
2003年在上海市委、市政府的领导下，本市社会治安综合治理工作认真贯彻党的十六大和十六届三中全会精神，坚持以“三个代表”重要思想为指导，在毫不动摇地开展“严打”整治斗争的同时，狠抓“打防结合、预防为主”方针的落实，进一步建立健全社会治安长效管理机制，着力推进预防和减少犯罪工作体系建设，切实形成工作合力，努力为上海新一轮发展创造良好的社会治安环境。全年，全市刑事案件同比上升3．4%，其中八类案件同比下降4．7%。 一、抓住城市发展特点，不间断地开展“严打”整治斗争，有效维护社会治安 保持“严打”整治斗争的力度。在提前完成中央提出的“社会治安取得新的明显进步”目标的基础上，全市各级公安政法部门按照中央政法委和中央综治委提出的建立“‘严打’经常性工作机制”的要求，有针对性地开展以“打团伙、挖窝点、追逃犯、破大案”为主要内容的集中统一行动和以“打两抢、反盗窃、强整治、保平安”为主要内容的专项行动，严厉打击严重影响人民群众生命财产安全的黑恶势力犯罪、严重暴力犯罪、恐怖犯罪和抢劫、抢夺等多发性犯罪，以及破坏社会主义市场经济秩序的金融犯罪、走私犯罪等。有序推进治安复杂地区和突出治安问题的整治。49个治安复杂地区，整治全部合格；全年，全市共查处“六害”案件42839起，同比上升58．5%；19个区县全部通过了自行车综合管理达标检查，其中卢湾、浦东、闵行三个区被评为自行车综合管理优秀单位。强化社会治安长效管理机制建设。在市综治委的牵头下，本市相继成立了学校及周边地区综合治理领导小组和铁路护路联防工作领导小组，建立了部队周边地区治安环境综合治理联席会议制度，切实维护重点复杂地区治安秩序的持续稳定。针对社会治安出现的新情况，积极探索，有效应对。建立“社会治安分析评估制度”，制定并试行了《上海市社会治安分析评估实施办法》，将社会治安各项主要指标进行同比、排序，以市委政法委和市综治委的名义下发各区县，使各级党政领导在动态了解全市治安和维稳工作情况时，对本地区工作上的薄弱环节有针对性的提出整改措施，较好地起到了预警作用。为降低复吸率，借鉴国内外戒毒经验，调整了收治标准、戒毒期限和康复方法，启动了《三年跟踪随访计划》，对300名吸(戒)毒人员开展跟踪调查，为改进戒毒方法提供科学依据。收容遣送制度取消后，有关部门克服畏难和不作为情绪，迅速调整收容待遣场所，19个区县都及时建立了救助站。为预防境内外敌对势力可能对上海采用的各种破坏手段，市委批准了有关部门制定的应急方案。11月17日深夜两名歹徒在沪抢劫出租车，上海警方快速反应，不到10分钟就设置了三道路障，抓获了歹徒。6月27日，中央政法委、中央综治委召开“全国‘严打’整治斗争总结表彰电视电话会议”，市委副书记、市综治委主任刘云耕同志在上海分会场作了重要讲话。本市有12个集体和17位个人分别获得“全国‘严打’整治斗争先进集体和先进个人”光荣称号。 二、抓住社会矛盾热点，加大机制建设，全力保持社会稳定 正确处理改革、发展和稳定的关系，把排查调处矛盾纠纷，全力维护政治安定和社会稳定作为社会治安综合治理的一项极其重要的工作来抓。各级党政领导高度重视，敢于解决突出问题。根据中央综治委和市委、市政府的要求，许多区县和委办都结合本地区、本部门的实际，重新制定了关于加强矛盾纠纷排查调处工作的文件，进一步明确了新形势下排查调处矛盾纠纷工作的原则、范围、责任和制度，努力把问题解决在基层、解决在内部、解决在萌芽状态。各级党政领导深怀爱民之心，切实转变工作作风，敢于破解难题。针对今年动拆迁矛盾突出的实际情况，市委领导亲自到第一线与有关对象谈话，在切实保护动迁户利益的基础上，依法对挑头闹事的对象进行了处理。市政府领导十分关注国企改革中的稳定工作，及时召开有关会议，协调解决改革中涉及职工切身利益的各种问题，尽力减少群体性越级上访事件发生。积极发展新型调解组织，扩大调解组织覆盖面，进一步发挥其维护社会稳定的第一道防线作用。全市各区县都成立了人民调解指导委员会，各街道、乡镇全部建立了调委会和“司法信访综合服务窗口”，发展了消费者协会调委会、开发区、集贸市场、建筑工地调委会和区域性联合调委会，拓展了“街道、乡镇调委会——居村委调委会、区域性、行业性调委会——调解员”大三级调解网络。积极培育社会组织、中介机构和社会志愿者共同参与的社会矛盾多元调处机制，组织成立了“为被拆迁人提供法律服务律师志愿团”、“轨道交通四号线善后处理律师顾问团”，发挥了律师在依法维护当事人合法权益和社会稳定方面的特殊作用。继续深化人民调解制度改革，积极探索诉讼调解在法官指导下适度社会化模式。全年，全市各级人民调解机构共受理各类民间纠纷67679起，同比上升5．3%。防止民间纠纷激化引起的自杀事件73件，凶杀事件77件。坚持预防、帮教、打击相结合，深入推进与“法轮功”邪教组织的斗争，坚决遏止其非法活动。通过各级部门的努力，全年无“法轮功”顽固分子集体进京上访。 三、抓住社会管理亮点，统一思想，打造全新预防和减少犯罪工作体系 为了统一思想认识，切实提高对构建预防和减少犯罪工作体系重要性和必要性的认识，市委政法委、市综治委分别于6月26日—28日和8月4日—5日，举办了区县委政法委书记和区县委政法委副书记、综治办主任培训班。市委副书记、市综治委主任刘云耕同志和市委常委、政法委书记吴志明同志分别在培训班上讲话；市综治委于8月15日召开了第31次全体会议，刘云耕同志出席会议并讲话。通过深入发动，使大家认识到，构建预防和减少犯罪工作体系是贯彻“三个代表”重要思想的具体实践，是从制度层面上解决问题，是运用社会化的思路开展工作，从源头上预防和减少犯罪。市委、市政府领导对这项工作评价很高。中共中央政治局委员、上海市委书记陈良宇同志指出，这是实现了理念创新、制度创新和实践创新，走出了一条具有上海特点的预防和减少犯罪工作的新路子。大家表示，一定要根据体系建设的要求找到自己工作的结合点，齐心协力，推进体系建设。为了扎实推进体系建设方案的实施，进一步提高方案的可操作性，市委政法委选择浦东、卢湾、闸北和徐汇四个区为构建预防和减少犯罪工作体系的试点区。8月20日，市综治委、市委政法委召开试点动员大会，吴志明同志出席会议并讲话。四个区在摸清工作对象的基础上，着重抓了禁毒、社区矫正和青少年管理三支社工队伍的招聘、培训。10月13日—24日，市综治办举行试点区社工培训班，对四个区的399名社工进行培训。从11月初开始，社工全部上岗。按照“政府主导推动、社团自主运行、社会多方参与”的总体思路，从政策和资金上加大对社团的培育和扶持力度，使之更加符合社会化管理的规律。为加快社团的组建，及时筹措资金用于社工站的建设。到11月底，四个试点区的社工站和社工工作点都基本布建完毕，为社工工作创造了条件。 四、抓住基础建设重点，进一步夯实基层基础，确保综治工作各项措施落到实处 严格实行责任制，建立完善考评机制。在认真听取区县和委办综治办意见的基础上，市综治办制定和下发了2002—2003年度区县综治工作考核办法和委办综治工作评估办法，促使区县和委办的综治工作更加规范、有序，同时也使两年一度的市综治工作评先活动更加透明、有据，受到大家的欢迎。完善群防群治队伍建设，充分发挥群防群治队伍作用。对专职群防群治队伍强化教育，严格管理。市公安局实行对企事业单位内部安保人员统一培训，增强纪律性和法制意识，提高体能和技能。迄今为止，已经培训了6300多人，培训合格率为98．8%。整合群防群治队伍，探索组建治安辅助队伍。宝山区按照市场化、社会化的工作思路和“五个统一”(统一招聘录用、统一管理使用、统一培训考核、统一奖惩措施、统一报酬标准)的要求，对社区保安队和治安联防队进行有机整合，组建成专业性的治安辅助队伍，既提高了队伍的战斗力，又扩大了就业岗位；青浦区探索建立社会治安志愿者队伍，均取得了较好的效果。与此同时，进一步加强对“4050”治安巡逻队、物业保安队、治安信息员、看家网等非专业性的群防群治队伍的管理和业务指导，逐步建立在业务上由派出所实行紧密型指导和考核的模式。积极落实陈良宇同志的批示精神，推进刑释解教人员安置帮教“六必”工作的开展。3至4月，市综治办会同市安帮办对各区县开展“六必”工作情况进行检查。针对“六必”工作中“必报”、“必帮”等难点问题，协调有关部门制定下发了《“六必”工作实施意见》、《加强人户分离和外省籍刑释解教人员管理的通知》和《关于落实本市刑释解教人员户口、就业、救济等有关事项的通知》等文件，进一步明确了做好“六必”工作的政策和要求。针对收容遣送制度取消后的新情况，按照“谁主管谁负责”和“谁使用谁负责”的原则，进一步明确单位的法定代表人是外来人员管理的第一责任人；抓好房屋租赁管理，建立房屋租赁专管员队伍，建设外来人员集中居住小区，探索工企单位房屋租赁管理的新途径，减少房屋租赁管理上的盲点和死角。为了体现外口工作中管理和服务相结合的原则，市综治办在“非典”期间，专门印制了5万张防“非典”常识的邮资明信片，分发到在沪务工人员手中。继续扎实有效地开展基层创安工作。扩大创安工作覆盖面，把创安工作向新经济组织和行业场所延伸。提高科技创安的含量，积极促进科技创安小区、农村技防小区和景观区域的技防设施建设。2002—2003年度，全市共申报创建市级“安全小区”1164个，其中申报创建市级“科技安全小区”101个，属于治安复杂地区创建市级“安全小区”的125个。 五、抓住综治工作视点，加强宣传调研，提高综治工作水平 大力开展社会治安综合治理宣传活动。一是动员社会力量宣传综治工作。3月，以纪念党中央、国务院关于加强社会治安综合治理两个《决定》发表12周年为契机，各区县、委办综治办按照市综治办的要求，普遍开展了综合治理宣传月(周)活动。通过讲座、座谈会、出板报、提供法律服务和先进事迹报告会等形式，使广大居民群众进一步了解开展综合治安治理工作的重要性和必要性，了解综合治理工作的方针、政策和先进典型、先进经验。新建“上海市禁毒教育馆”。在国际禁毒日前夕，陈良宇同志亲自为展览馆揭牌，并正式向社会各界免费开放。到年底，该馆累计接待参观者10万余人次，为禁毒宣传教育提供了一个基地。二是利用新闻媒体宣传综治工作。加强与新闻媒体的联系，搞好综治工作的日常报道，充分利用新闻媒体的影响，开展综治工作的系统报道，8月18日—24日，市综治办继续与市文广新闻传媒集团合作，以加强治安防范为主题，在上视、东视和上广、东广中，进行综治工作系列报道。期间，共播出稿件30多篇。三是认真做好见义勇为人员奖励保护工作。市和各区县都建立了见义勇为评审委员会，下设办公室，负责对见义勇为行为的确认等。设立见义勇为人员奖励保护专项经费，增加见义勇为人员奖励金和伤残理赔金。制作了反映见义勇为主题的邮资明信册。在“非典”期间，为1999年5月10日至2003年4月10日的375名市级见义勇为先进分子每人提供了一份意外住院保险。坚持每月开展“见义勇为表彰宣传日活动”，对社会影响大的见义勇为人员做到即时表彰，对其事迹做到即时宣传。对确有困难的见义勇为人员尽力给予帮助。全年全市共表彰市级见义勇为先进分子109名。为了弘扬社会正气，塑造上海城市精神，形成全社会都来关心和支持见义勇为工作的局面，9月15日市综治委和市委宣传部联合举行“百姓英雄——上海市表彰见义勇为文艺晚会”。中央政法委副秘书长、中央综治办主任陈冀平和刘云耕、吴志明、周太彤等市委、市政府领导出席文艺晚会并为9月份市级见义勇为先进分子颁奖。晚会由电视台的新闻综合频道和文艺频道同时直播，在社会上引起了强烈反响。 面对转型期间综治工作遇到的新情况和新问题，各级党政领导和综治干部注重调查研究和理论研讨。市综治办先后组织开展了安保队伍整合、街道乡镇综治机构安置和外口管理等专题调研，并与市综治研究会、市综治研究所联合创办了《综治研究》月刊，组织了“落实综合治理长效管理措施，推进预防和减少犯罪工作体系建设”为主题的综治工作理论研讨会。研讨会共收到论文88篇，评出获奖论文30篇，另外还评出论文组织奖4个。 今年，本市综治工作虽然取得了一定的成绩，但也应该清醒地看到存在的问题：刑事案件总量上升，案件恶性程度有所增加；由动拆问题引发的群众性矛盾纠纷突出。工作中，“重打轻防”的现象不同程度地存在；综治工作制度不能全面坚持，综治委成员单位作用的发挥还有待于进一步提高；对新形势下综治工作遇到的新情况、新问题，缺乏深入的调查研究。
“严打”整治斗争工作情况
2003年，各级公安政法机关，坚定不移地贯彻打防并举的方针，建立、完善常态性的严打工作机制，全面加强社会治安防控体系的建设，努力遏制刑事案件的多发势头，巩固、发展了为期两年的严打整治斗争成果，为本市经济建设和人民安居乐业创造了良好的社会治安环境。全年共破获各类刑事案件37673起，其中“八类”主要案件2827起，破案率分别达到36．1%和67．1%；破获各类经济案件2686起，挽回经济损失23．3亿元；打击和处理各类违法犯罪嫌疑人20523人；抓获网上逃犯85人。 一、快侦快破了一批重大案件。各级公安机关创新工作思维，强化侦查措施，落实破案责任，进一步提高了刑事案件的侦破水平，先后侦破了“2．8”、“6．15”浦东暴力袭警案、“6．23”闵行抢劫台胞案、“11．25”闸北抢劫杀人案等一批有较大影响的大、要案。同时，成功侦破了包括“5．12”金融诈骗案、“7．29”信用卡诈骗案等4起公安部督办案件在内的一批重大经济犯罪案件，有力维护了社会主义市场经济秩序。 二、组织打击多发性违法犯罪活动的专项行动。针对突出治安问题，集中优势兵力，先后组织开展了“打团伙、捣窝点、追逃犯、破大案”、打击“两抢”犯罪、盗窃电瓶车等三类突出犯罪活动，以及打击“教唆、胁迫新疆籍未成年人从事扒窃、抢劫”等违法犯罪活动，共10余项专项行动，有力遏制了上述案件的多发势头。 三、扎实开展治安复杂地区整治工作。坚持“什么治安问题突出就重点解决什么问题”、“哪里治安混乱就重点整治哪里”、“用什么方式更为有效就采用什么方式”的工作方针，集中优势警力对新一轮排摸出的19个市级和30个区、县级治安复杂地区进行不间断地整治。市公安局制定下发了《关于开展治安复杂地区整治工作的实施意见》，明确各单位的整治工作任务和目标，专门成立了整治工作督导组，深入治安复杂地区进行明查暗访，跟踪分析，并定期上网公布。各地区、各部门、各警种密切配合，整体作战，着眼长效管理，实行综合治理，切实改变了这些地区的治安面貌。截止10月底，49个治安复杂地区刑事案件、八类主要案件、“两抢”案件和入室盗窃案件发案同比下降25．9%、24．2%、11．9%和43%。 四、进一步完善社会治安防控机制。不断完善街面巡逻机制和“三道防线”建设，全面推广实行了以“五个必查”为主的盘查工作方法，组织公安专科师生和轮训轮值警力到治安复杂、案件多发地区开展“叠加式”巡逻，有效遏制了案件的多发势头，切实增强了群众的安全感。不断加强技防建设，全市自动银行内自动柜员机震动入侵探测器的安装联网率达到100%，银行网点身份证鉴别仪的配备率达到99%。对全市5660名24小时便利店店长、加油站站长开展了安全防范培训，组织了15期技防从业人员培训班，进一步提高了员工安全防范意识和岗位防范技能。 五、积极推进警务机制建设。大力加强各级指挥中心建设，全面推行指挥长制度，制定、完善各类突发性案(事)件处置预案，有针对性地开展实战演练，提高指挥中心的应急指挥能力；定期分析社会治安形势，落实重要情报、线索的跟进核查工作；深化基层警务运作机制改革，积极探索试行管段民警、治安民警和巡逻民警“三警合一”社区警务运作模式，初步解决了一线警种业务划分过细等问题，社区治安管控能力明显加强；全面推行道路交通管理“责任区”勤务方式，明确交通民警的工作职责，基本杜绝下达罚款指标的现象；实施科技强警战略，完成800兆数字集群系统二期建设，建成上海公安信息通信网络体系，公安科技服务实战的水平不断提高。
构建预防和减少犯罪工作体系试点情况
为了从源头上预防和减少犯罪，加强社会管理，维护社会稳定，确保本市实现新世纪发展战略，根据市委部署，市委政法委、市综治委在浦东、卢湾、闸北和徐汇四个区积极推动了预防和减少犯罪工作体系建设(以下简称“体系建设”)的试点，取得了阶段性成果。 一、试点工作的主要做法 试点工作按照“政府主导推动、社团自主运作、社会多方参与”的总体思路，采用政府购买服务、培育社团组织、组织社工队伍、发挥社区的载体作用等社会化管理的方式积极探索预防和减少犯罪的新途径。 (一)切实提高体系建设的思想认识 预防和减少犯罪是各级党委、政府的政治责任，体系建设是转变党的执政方式、提升政府管理职能、为党执政积累丰厚社会资本的战略性举措；是优化社会治理结构、夯实城市管理基础、确保社会长治久安的必然性选择；是贯彻落实科学发展观、促进经济社会协调发展、实现新一轮发展战略的创新性实践。市委、市政府领导对体系建设充分肯定，陈良宇同志指出，这是带有建设性、创造性、开拓性的工作。韩正同志指出，这项工作很重要，经济发展了，社会管理就越来越要加强。刘云耕同志指出，这项工作的重要意义在于从源头上预防和减少犯罪。为了把思想认识统一到市委的决策上来，用新的理念指导工作实践，2003年6月和8月，市委政法委、市综治委先后举办了区县委分管书记和区县委政法委副书记、综治办主任培训班，专题学习讨论了市委关于体系建设的决定。2003年8月19日，第31次市综治委全会重点研究部署体系建设，刘云耕同志在讲话中全面分析了体系建设的重要性，强调本届综治委一定要把体系建设好。2003年8月21日，市委政法委、市综治委召开体系建设试点动员大会，吴志明同志在讲话中指出，一定要以勇于探索、坚韧不拔、攻坚克难的精神状态投入到体系建设中去。通过培训和召开专题会议，统一了思想认识，领悟了体系建设的重要作用和现实意义，增强了用社会化新方法解决新问题的紧迫感和使命感。 四个试点区在领受试点任务后，多次召开区委书记办公会、区委常委会，对试点工作进行专题研究，区委主要领导和分管书记分别做出重要指示，统一思想、提高认识、鼓舞斗志，真正做到认识一致、步调一致。有的试点区还将试点工作列为区重大督办项目，为试点工作提供了良好的思想保障。在深入发动方面，针对基层干部中对体系建设存在的一些疑虑，认真做好思想发动工作。据统计，四个试点区共举办各种形式的培训班83期，参加人数达到2604人次。试点区党政主要领导亲自到培训班讲话，从建立长治久安机制，为新一轮发展创造和谐稳定的社会环境，培育社会组织，推进政府职能转变，巩固党的执政基础等方面详细分析了体系建设的重要性、必要性，启发思路、帮助思考，使基层干部更新思想观念，了解社会工作的专业知识，真正在执法理念、思维方式和工作方法等方面有了转变和提高。在抓好落实方面，各试点区的区委、区人大、区政府、区政协领导专题听取试点工作汇报，不断完善工作方案。卢湾区委书记何卫国、闸北区委书记姚海同等，深入社工站召开社工座谈会，直接了解社工的工作情况，对社工站的软硬件建设和改善社工工作条件等问题作出具体指示。试点区分管政法的书记更是经常深入基层，加强检查指导，对试点工作中遇到的各种困难，及时发现，及时协调解决。 (二)认真落实体系建设的保障措施 形成符合社会化管理要求的组织保障和提供政府购买服务的资金支持，是体系建设的基础性条件。在试点初期，市区两级就迅速落实机构到位、资金到位等保障措施，以确保体系建设的顺利实施。在组织机构上，市级层面：市委批准成立了市禁毒办、社区矫正办和社区青少年事务办等三个副局级专业管理常设机构；注册成立了名为“上海市自强社会服务总社”的禁毒社团、“上海市新航社区服务总站”的社区矫正社团和“上海市阳光社区青少年事务中心”的社区青少年事务社团。区级层面：四个试点区增设预防和减少犯罪办公室，以协调相关职能部门共同支持和推进禁毒、社区矫正、社区青少年事务的正常开展；对应市三个社团，各试点区都相应设置三个社工站。在经费保障上，市综治办协调市财政局落实三个办和三个社团的办公经费；四个试点区将政府购买服务专项经费列入区财政预算，按照每年每个社工4万元的标准及时交付。试点区对区预防办和社工站的建设提供了必要的资金和物质支持。卢湾区每月为社工站提供3000元的日常运作经费，并正在解决社工站与街道的光缆连通，加快社工站信息化建设，还准备在短期内为社工站解决独立的谈话室、活动室等，进一步提高社工站的硬件水平。徐汇区各街道、镇都增加了社工办公场所，增添了必要的办公设备，有的街道为社工购买了自行车，为社工开展工作创造条件。 (三)积极实践体系建设的总体思路 “政府主导推动、社团自主运行、社会多方参与”的总体思路，在试点工作中得到了很好的贯彻运用。在管理机构的设置上，不搞上下一般粗，市级层面成立市禁毒办、社区矫正办和青少年事务办公室，区级层面成立预防办负责协调推进。在政府部门和社团的关系上，政府不再大包大揽、直接管理，而是采取帮助成立非政府、非赢利的社会团体，推动社团逐步走向规模化自主运作，由社团负责与社工签订劳动合同，按期发放工资，制定统一的工作要求等日常管理。在社工队伍的组建上，通过统一笔试和面试，加上培训考试合格，组建起了一支399人的专业性强、人员精干的社会工作者队伍，其中禁毒专业社工131名，社区矫正专业社工119名，青少年事务专业社工149名；社会招聘社工共182名，公务员转聘社工217名。在工作方法上，改变原有队伍的“大呼隆”、行政化的教育帮助方式，实行社会工作者职业化、工作内容专业化、工作对象个体化，以平等、亲和、引导的方式，达到助人自助，减少社会对立面，增强社会凝聚力。 (四)努力整合体系建设的社会资源 体系建设是一个综合性的工程，社工本身的力量不足，能否有效整合各种社会资源，成为试点工作的关键环节，试点区非常关注和注意处理好这个问题。首先是整合政府资源。劳动保障、民政等部门积极提供低保等服务。街道、镇发挥自身优势，运用社区内的图书馆、烈士陵园、飞机场、集团公司和公安博物馆等，开辟教育学习基地和就业基地。其次是整合专业技术力量。试点区组建了社工专家咨询团，定期开展咨询和主题讲座。闸北区委政法委与华东理工大学社会工作系在闸北共同建立研究基地，以进一步加强社会工作的专业属性。区团委邀请了乐群社工站的专家为青少年社工开设针对性辅导课，区禁毒办邀请高校社会工作专业老师为指导，对戒毒社工提供跟进式专业支持。三是整合社会多方资源。利用志愿者的专业知识为工作对象提供帮教和服务。徐汇区团委组建了以社区青工单位为主的法律、教育、卫生、环保等内容的八支志愿者服务队，通过建立志愿者服务队与社工及街道、镇团组织的联络机制，形成社区青少年事务志愿服务工作组织网络。各试点区通过在社区印发宣传手册、卡通宣传单，举办“社工论坛”、“社工演讲比赛”等活动，深入宣传社工试点工作情况。为了展现社工工作风采，取得社会支持，市委政法委开展了“社工记事”征文活动，以社工亲身经历为题材向市民介绍社工工作。征文活动已在《解放日报》、《文汇报》、《新民晚报》等报刊上发表征文21篇，在广播电台播出采访节目6次，扩大和提高了社工的社会影响。 (五)细心开展体系建设的工作指导 与法律法规的紧密联系是体系建设的重要特征，从政策层面加大培育扶植的力度，是市委对体系建设提出的要求。试点工作从一开始就注意加大制度建设，做到有章可循，特别是通过机制建设使公安、劳动、教育、卫生、民政等职能部门，为社工提供的支持和保障能够长期坚持下去，更具有可操作性。试点以来，以市委、市委政法委、市综治委为主，三个职能机构和三个社团主动思考，先后出台有关文件26件，其中包括《上海市委办公厅关于转发〈中共上海市委政法委员会关于构建预防和减少犯罪工作体系的意见〉的通知》等指导性文件8件，《上海市公安局治安总队关于下发〈公安派出所社区工作规范(试行)〉的通知》等部门规定文件8件，《上海市自强社会服务总社〈关于社工工作评估办法〉》等社团规范性文件10件。这些文件除了明确规定工作目标和任务外，还针对试点工作遇到的问题，及时制定了具有可操作性的政策，对推进试点工作起了十分重要的作用。市禁毒办、社区矫正办和社区青少年事务办切实加强业务指导。市社区矫正办坚持靠前督导，经常深入试点区的50个街道、镇开展检查、指导和调查研究。市青少年事务办每周都安排时间，由团市委书记、分管副书记带队深入试点区的街道开展工作调研，了解工作进度，解决试点中的难点问题。 二、试点工作的初步成效 开展构建预防和减少犯罪工作体系试点，虽然时间不长，但已取得初步成果，主要表现在： (一)有效打开了体系建设的局面 体系建设是应对社会转型时期面临的挑战的创举，是突破传统思维方式的一个“亮点”，也是改进工作方式，提高工作水平的一个全新抓手，它的诞生来之不易，推进任重道远，从试点情况来看，体系建设的局面已经打开。一是有了统一的思想保证。无论是试点区的领导，还是试点区有关部门、街道镇及其居村委的同志，对体系建设的思想认识逐步得到了统一和提高，特别是市委、市有关部门和试点区的领导，高度重视体系建设，指明体系建设的方向和总要求；二是有了强有力的组织保证。在市委的领导下，成立了市禁毒办、社区矫正办和社区青少年事务办，三个专业社团已组建完成，并开始运作；三是有了可靠的财力保证。各试点区政府购买服务所需资金，以人均4万元/年的标准计算并按要求准时划拨，社会招聘社工的工资由社团按月发放，市级社团专职人员的工资由社团负责依照有关标准从专项资金中列支并发放。社工站的日常运作费用(含社工活动经费)从试点区政府购买服务的资金中统一划拨；四是有了社会的认同保证。社工在摸清对象底数的情况下，运用多种社会工作专业方法开展个案工作，事前充分准备、谈话灵活应对、及时整理记录，初步取得工作对象及其家属的接纳、信任，得到了街道(镇)、居村委和派出所的认可，形成了良性工作机制。 (二)切实加强了基础管理工作 解决因社会变革、政府职能转变而产生的社会管理中的薄弱环节，强化对高危人群的实时动态管理，保证社会面上无失管漏管现象，是体系建设的重要价值目标。试点中，各试点区把加强基础工作作为推进体系建设和社团运作的重点，通过社工对工作对象的排摸核对，基本实现了底数清，掌握了原先内容不全或没有掌握的工作对象信息，使基础信息的覆盖率和准备率得到了明显提高。 四个试点区在社工上岗以后，在公安等有关职能部门的配合下，对吸毒对象、社区青少年、社区矫正对象和刑释解教对象等四类主要工作对象，开展了广泛、细致的调查。如禁毒专业社工通过排摸后，准确统计出：四个区共有吸毒对象6239名，比原掌握的在册吸毒人员数多了150名；并分类统计出社会面上有4302名，占69%，大墙内有1937名，占31%；在社会面上的吸毒人员中，户籍地与居住地一致的有2399名，人户分离或下落不明的有1903名。社区青少年、社区矫正对象和刑释解教人员的现状也有了比较准确的掌握，四个试点区的社区青少年共16439名，社区矫正对象(含刑释解教对象)13459名。事实证明，经过社工的排摸和补缺工作，改善了动态管理中因管理不落实、人户分离等原因所造成的遗漏失控等问题。 初步形成推动体系建设制度框架是试点阶段抓的另一项基础工作。试点期间，市禁毒办、社区矫正和青少年事务办以及四个试点区分别就社工的权利义务、工作职责、工作制度、绩效考核和工作流程等制定了相关文件，形成了一个相对统一和可操作的工作模块。市综治办制定了“预防和减少犯罪试点工作例会制度”和“预防和减少犯罪工作联席会议制度”，每半个月和每两个月分别召开一次例会和联席会议，以研究、贯彻市委政法委、市综治委有关体系建设的决定和部署，交流试点工作，检查工作进度，协调具体问题，推进试点工作。各试点区也分别制定了社工站工作例会和联席会议制度，有的区还制定了社工管理办法和工作制度，并将其编印成《社工工作手册》，作为社工自我教育和自我管理的蓝本。 (三)初步形成了有效的社工工作方法 走职业化、专业化之路，探索社会管理的有效途径，为全面培育社工队伍积累经验是试点阶段的重要任务，各试点区和三个社团以此为要求指导社工开展工作，初步形成了符合专业化理念的工作方法，有效提高了社工的社会信任度和亲和力。 从全市来看，社工创造的工作方法归纳起来主要是四种：一是个案工作法。如卢湾区社工针对不同对象的家庭背景和个人经历，坚持一把钥匙开一把锁，因人施策，因人施教，形成了针对流连在网吧的社区青少年的“网络交往法”、针对内向社区青少年的“短信交流法”，以及情感服务法、资源上门法、错时工作法等。二是团队工作法。如闸北区社工不以个别青少年作为单一的工作介入点，而是将这些青少年的群体作为一个整体来对待，用团体社会工作方法对青少年开展工作，在各种各样的团体康复活动中让青少年渐渐认识到自己的行为偏差，最终在相互鼓励和帮助中摆脱过去，走向新生。三是分类工作法。如卢湾区社工针对社区青少年的实际表现情况，建立了“红、黄、蓝”三色预警工作法，对每一名社区青少年的现实状况进行评估标色。“红色”表示已经或极有可能出现违法犯罪行为；“黄色”表示有不良行为倾向，可能发生问题；“绿色”表示社会危害可能较小，然后采取不同的工作方法开展工作。四是社区支持法。如在吸毒对象的帮教中，试点区社工寻求劳动和社会保障等部门的帮助，把街道、居委派出所和志愿者等力量都整合起来，使社工工作在社区获得极大支持。 (四)部分解决了帮教对象的实际困难 高危人群多为弱势群体，他们在社会上会遇到比常人更多的生活困难，帮助他们回归社会、自立于社会是政府的责任。试点区一方面正视社工并不具有充分的社会资源的现实，为其提供社会资源，另一方面帮助社工自觉地开发运用社会资源。社工们在开展思想帮教的同时，十分注意从就业、就学等方面帮助对象解决实际困难，取得了较好的社会反响。 (五)扩大宣传了党的执政为民宗旨 社工是政府与高危人群、弱势人群联系的纽带，他们与工作对象间从可近到可亲再到可信的过程，正是党和政府关心关怀他们的政策得到宣传的过程，也是特殊人群及其家庭理解和支持党和政府的政策的最好体现。 试点工作中，社工的“主角”作用逐步显现。他们认真贯彻党的执政为民的宗旨，满怀深情和激情，进小区、访家庭，去有关部门，全面了解和接触服务对象及其家庭，使不少服务对象体会党的以人为本、执政为民的实际行动，逐渐走出迷茫和阴影，走上了新生之路。卢湾区有一个吸毒人员，因为妻子劳教，儿子年幼，自己有病，产生了自杀的念头。禁毒社工及时上门开展个案劝导服务，又专程陪他去监所探望其妻，终于防止了一起非正常死亡事件的发生。该吸毒人员在日记中写道，生活好像有了希望，我相信社工，以后一定重新站起来，做一个正常的人，把失去的一切都补回来。浦东新区合庆镇的社工，在对一名有家不归、长期流浪在外的青年服务中，不辞辛劳地反复做其本人及其家长、亲属的工作，终于使其在去年大年三十晚上重归父母身边。徐汇区329名社区服刑对象在社工的耐心细致的帮助教育下，至今不仅没有一人重新违法犯罪，而且其中有32人获得表扬、10人记功、6人被评为积极分子。目前，试点区的工作对象中已有了“有事找社工”的印象，有的工作对象还主动对社工的帮教表示感谢，承诺不会辜负党和政府的关心与帮助。鉴于社工工作取得了初步成效，街道、社区居委和公安派出所对社工普遍表示欢迎，对象家属也表示认可，从而为社工的继续工作奠定了社会基础。
发展和创新人民调解工作
一、加强组织领导，加大人民调解工作的支持、指导力度 (一)积极贯彻落实中央精神，加强人民调解工作指导力度。2003年2月11日，本市召开人民调解工作会议，传达了全国人民调解工作会议精神，进一步统一了对人民调解工作重要性、紧迫性的认识，部署了新时期全市人民调解工作的任务。市委、市政府“两办”以〔2003〕1号文件转发了市高院、市司法局《关于进一步加强新时期本市人民调解工作的实施意见》，要求各级党委、政府要从贯彻落实党的十六大精神和“三个代表”重要思想，维护最广大人民的根本利益，确保社会稳定的高度，进一步加强对人民调解工作的领导和指导，促进人民调解工作的改革和发展。 (二)加强指导委自身建设，扩大人民调解工作战线。各区县党委、政府高度重视人民调解工作。2003年，南汇、奉贤、崇明相继组建了区县人民调解工作指导委，至今，本市已有17个区(县)成立了指导委，各区指导委的成员单位除与市指导委成员单位相对应的部门外，还包括了建委、规划、环保、卫生、质监、社保中心等部门，进一步扩大了人民调解工作战线，使人民调解工作获得了更多支持、指导力量。 (三)各成员单位积极开展调解工作，调解方式在纠纷解决方式中发挥了越来越重要的作用。各指导委成员单位根据上级精神和实际需要加强了调解工作力度。市劳动保障局成立了外来劳动力纠纷调解委员会，2003年共调处8389件，涉及金额3亿多元，有力地维护了外来劳动力的合法权益。为了加强企业的劳动纠纷调解，劳动部门还尝试在企业的上级公司设立调解委员会，在10个街道、镇试点成立劳动争议调委会，在解决劳动争议方面取得了明显成效。市工会系统建立了职工法律援助机构，2003年为1万多名职工调解了劳动纠纷。市妇联积极发挥四级妇女组织网络的作用，参与基层婚姻家庭纠纷的调解工作，并涌现出梁惠英等一些优秀的妇女调解人员。 2003年，全市人民调解组织共受理各类民间纠纷68052件，调解成功数68026件，调解成功率99．96%；其中群体性纠纷674起，同比上升32．42%，防止民转刑86件，防止非正常死亡75件，人民调解发挥了维护社会稳定的第一道防线的作用。 二、改革人民调解工作机制，完善社会矛盾纠纷解决机制 (一)积极稳妥，推进人民调解与诉讼制度相衔接。市司法局与市高院积极协作，召开联席会议，下发了《关于进一步加强人民调解工作的会议纪要》，提出了探索诉讼调解工作在法官主导下适度社会化的新模式等6条具体措施。《会议纪要》下发后，各区县司法局、法院积极贯彻落实，大胆探索实践，在人民调解与诉讼衔接上，在人民调解协议书指导检查上，在调解队伍培训和业务指导上，都取得了一定的突破。 长宁区在全市率先成立了区联合人民调解委员会，并在区法院设立了专门调解场所“人民调解窗口”，为人民调解与诉讼相衔接提供了一个坚实的平台。“人民调解窗口”参与诉讼调解工作，一是诉前调解，即立案前的人民调解；二是审前调解，即受理调处法院已经立案但尚未开庭的纠纷；三是协助审中调解，即派遣人民调解员以陪审员身份参与诉讼调解；四是面向社会提供法律咨询，为群体排忧解难。2003年6至12月份，长宁区“人民调解窗口”受理各类纠纷194件，成功调解166件，其中诉前21件，审前136件，审中9件，受到了各界的好评和欢迎，取得了良好的政治效果、法律效果和社会效果。 (二)整合资源，构筑人民调解与行政调解相配合的工作平台。人民调解与行政调解各有优势，相互配合起来就能够在化解突发性、群体性矛盾纠纷中展示较大的威力。浦东、普陀构筑政府调处平台，设置了司法调解中心、社会矛盾调处中心等专职调处机构，着力发挥人民调解的功能和作用，为化解地区动拆矛盾纠纷做出了积极的贡献。特别是杨浦区的“三会一代理”制度，即听证会、协调会、调解会和群众代理，综合运用民间的、行政的、经济的手段解决社会矛盾纠纷，实现了人民调解与行政协调在方法上的衔接。 (三)依托“窗口”，充分发挥社区矛盾调处中心的功能作用。以提高知晓率、到岗率、调结率为抓手，在全市各街道、乡镇“司法信访综合服务窗口”广泛推行“一门受理，内部流转，分工协作，监督反馈”的运行机制，大力加强了“窗口”规范化建设。同时，以“窗口”为载体，有效拓展社区矛盾调处中心的作用和职能。例如金山区在“窗口”建立了“劳动纠纷调解站”，并开展了“驻警制”试点工作。“驻警制”就是警署专门派一名民警常驻“窗口”，参与民间纠纷调解，尤其是对治安案件引起的赔偿纠纷的调解。这名驻警既是民警，又是镇调委会委员，纠纷调解完毕后出具人民调解协议书，加盖镇调委会印章。“劳动纠纷调解站”是由劳动部门派2名劳动监督员在“窗口”值班，专门调解简单的劳动争议，调解成功后也以镇调委会的名义出具人民调解协议书。全年全市“窗口”共提供法律咨询35096件、42088人次，调处纠纷32252件，处理来信来访39053件，提供法律援助1030件，接待刑释解教人员2497人次，接答法律咨询电话1850次。 三、发展新型调解组织，构建涵盖社会各方的“大调解”工作网络 (一)全面落实基层调委会建设。全市229个街道、乡镇全面建立了调委会，调委会主任一般都由司法科所长担任，另外还配有首席人民调解员1到3名，专职聘用人员1到2名。“街道、乡镇调委会——居村委调委会、区域性、行业性调委会——调解员”大三级网络得到进一步拓展，“居村委调委会——调解小组——信息员”小三级网络得到进一步加强。 (二)着力加强行业性人民调解委员会建设。2003年市消费者协会率先建立了人民调解委员会，并作为单位会员加入了市人民调解协会。各区县消费者协会也纷纷成立人民调解委员会，并将调委会的建立及组成情况报司法局备案。一些区县司法局还在个体工商者协会、私营企业协会、残疾人联合会、物业管理协会、“两新组织”等建立了专门化调委会，调解涉及该领域发生的纠纷。 (三)探索建立新型人民调解组织机构。为解决人民调解员流动性强、队伍不稳定、整体素质偏低等问题，长宁区江苏路街道组建了“人民调解李琴工作室”，配备街道事业编制干部专职从事人民调解工作。杨浦区在区层面建立了人民调解委员会，作为民办非企业办理了社团登记，建立了自己的《章程》，主要调解公民与法人之间以及法人与法人之间的纠纷，尤其是动拆迁矛盾在内的社会突出矛盾。奉贤区胡桥镇将全镇15个村、1个居委会划分为4个区域，每4个村(居)委为一组，成立一个联合调委会，专门化解一些涉及经济数目较大、跨村(居)委区域、疑难复杂易激化或需要村(居)委调解主任回避的民间纠纷。 四、司法行政部门与人民法院通力合作，加强人民调解业务培训与指导 (一)创新人民调解员锻炼提高方式。经与市高级人民法院积极协商，在全市范围内选聘了228名人民调解员担任人民陪审员，有条件的区县还积极安排调解主任到法庭进行案件审判观摩。他们在法官的悉心指导下，对法律、法规的理解、运用能力有了明显的增强，调解艺术、调解能力、文书制作水平也有了较大的提高。大多数区法院还建立或继续加强了人民调解指导员制度，指定民庭法官与社区调解组织建立定点、定期的联络指导关系。普陀区法院还另外派出3名法官专门从事人民调解指导工作，在各街道、镇的“司法信访综合服务窗口”巡回指导。 (二)构筑“三级”培训网络。根据指导委《关于进一步推进本市人民调解工作的意见》的规定，本市已经建立了人民调解员的“三级”培训网络。即市高院、市司法